合理把握“立与破”“改与稳”
全力推动存量土地和低效用地盘活利用
周霆
科学合理开发利用自然资源，推动资源利用方式根本转变，既要有正确的立场、思想和战略，也要有正确的策略和方法。习近平总书记关于自然资源工作的重要论述，立意高远、内涵丰富、思想深刻，为全面促进资源节约指明了前进方向、提供了根本遵循。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，与此同时，一些城市“摊大饼”式发展，土地开发利用也积累了粗放浪费等方面的突出问题。推进以人为本的新型城镇化，必须落实最严格的节约用地制度，促进城市发展用地从增量依赖向存量挖潜转变。
立足改革要求和地方迫切需求，统筹好“立”与“破”
习近平总书记强调，必须在转变资源利用方式、提高资源利用效率上下功夫。今年以来，党中央、国务院作出一系列重大决策部署，明确要求推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地。实践证明，盘活存量土地和低效用地，有利于促进城市内涵式、集约型、绿色化发展，但涉及土地权利人多、利益关系复杂，资金投入量大、盘活周期长，需要进一步解放固有思路、强化政策激励。
推动土地开发利用由“新增为主”向“增存并举”转变。转变资源利用方式、提高资源利用效率，核心是要控制增量、盘活存量。近年来，一些城市探索“减量化”发展，取得了很好的工作成效，单纯依赖新增用地的发展模式逐步减少。总结地方经验做法，重点在于释放存量空间，转变土地开发利用理念。一是在增量和存量的“转换”方面下功夫，鼓励和引导地方实现山上换山下、存量换新增、地上换地下、资金技术数据换空间，通过工作机制和政策红利，引导释放存量空间。二是在盘活利用方式“转变”方面下功夫，适应城市发展需求变化和土地市场变化，从土地要素保障向高品质空间供给转变，从单一的土地要素供应、单宗地盘活利用、单一政策工具、部门单兵作战向组合供应、综合施策和部门协同转变，实现政府“推得动”、市场“算平账”、百姓“有收益”。
推动土地开发利用由“单一功能”向“复合利用”转变。随着产业转型和市民需求变化，传统单一功能和用途的用地方式难以适应城市发展，亟待增强土地用途管理的适应性和灵活性。近年来，我部大力推动存量土地盘活利用，鼓励各地尤其是东部地区城市开展低效用地再开发，有的地区持续实施旧城镇、旧厂房、旧村庄改造，推动低效用地转型利用，为新产业新业态发展腾出了空间，探索出了可复制、可推广的政策经验，也有需要解决的政策难点问题。问题主要集中在，功能混合和用途转换的政策还不够明晰，地方有时存在不敢干、不会干的现象，需要完善政策路径。一是健全土地混合开发利用相关制度。推动规划和用地政策融合，合理确定土地用途兼容的正负面清单，以及相应的土地供应方式。加强产业引导、政策支持，降低企业用地成本。二是健全土地用途转换规则。差别化制定土地二次开发的审批和供应政策，允许存量土地依法调整土地用途，完善土地收益管理政策，促进提升土地利用效益。
尊重客观规律，坚持稳中求进，掌控好“改”与“稳”
习近平总书记指出，土地制度改革牵一发而动全身，要按照守住底线、试点先行的原则稳步推进。存量土地和低效用地盘活利用工作，与民生保障、经济发展、城市治理相互交织，涉及的主体和利益关系复杂，有其自身规律，处理好各方面关系，既慢不得、也急不得。习近平总书记强调，改革要聚焦、聚神、聚力抓落实，做到紧之又紧、细之又细、实之又实。因此，我们既要找准改革方向，坚定改革信心，又要坚持步步为营，稳扎稳打，统筹好“当下改”与“长久立”。
坚持目标导向和问题导向相结合。从地方改革探索实践看，大量低效用地尚未盘活利用等问题比较突出，要在风险可控的前提下大胆探索，对一些改革发展所需、民生所急、探索性十分紧迫的改革举措，把握好尽力而为和量力而行的关系，深入推进、稳慎研究，寻找契合实际、行之有效的办法。一是及时跟进地方诉求，解决政策落地“最后一公里”问题。对于在低效用地再开发改革试点、房地产存量用地盘活利用政策执行中，地方反映的操作层面问题，及时研究完善政策补丁，发挥政策最大效益。二是把实践证明行之有效、地方呼声高的改革政策及时加大推广应用力度。通过适时扩大试点、总结案例、政策指导等方式，及时推广盘活存量用地行之有效的政策经验，加强改革政策协调性。
统筹好近期目标和长远规划的关系。习近平总书记强调，资源开发利用既要支撑当代人过上幸福生活，也要为子孙后代留下生存根基。坚持把节约资源贯穿于经济社会发展全过程、各领域。土地管理制度改革是一项系统工程，既有需要尽快解决的重大问题，也有制度建设的顶层设计要求。这就要求我们在具体工作目标设定上，既不能急功近利，也不能拖沓延缓，有序稳妥解决问题、推进改革。一是要抓紧推动形成阶段性工作成果。对于已有一定基础的改革任务、中央要求的专项治理工作，如产业园区用地专项治理等工作，不能存在“等靠要”思想，及时部署及时行动。二是要研究做好各项改革任务统筹。对于涉及面广、系统性的改革任务，如自然资源有偿使用制度改革等，涉及矿产、海洋、林草等，改革任务关联度高、协同度强，既要打基础，更要利长远、增后劲，做到蹄疾而步稳，一张蓝图绘到底。
（作者系自然资源部自然资源开发利用司副司长）
